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从《2014年联合国电子政务调查报告》看全球电子政务发展
发布时间:2014-09-26 点击: 来源:国家行政学院电子政务研究中心
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导语:发展电子政务,创建电子政府,在信息科技迅速发展的大背景下方兴未艾,正成为推动国家快速发展的高效能动因素之一。《联合国电子政务调查报告》致力于展示成功的电子政务策略案例,提倡繁荣、平等与和平的可持续发展纲领,推介以行政改革和可持续发展为目标的开创性实践措施。本文从《2014年联合国电子政务调查报告》出发,试图对于目前全球电子政务发展的整体情况加以分析,在此基础上对未来全球电子政务的发展趋势以及重点领域加以探讨,并对未来的发展方向加以展望。

作者:王益民 国家行政学院电子政务研究中心主任

2001年《电子政务标杆管理:联合国所有成员国电子政务水平的调查报告》开始至2014年的十四年间,联合国经济和社会事务部(United Nations Department of Economic and Social Affairs)已针对全球电子政务发展状况发布了8份调查报告。《联合国电子政务调查报告》致力于展示成功的电子政务策略案例,提倡繁荣、平等与和平的可持续发展纲领,推介以行政改革和可持续发展为目标的开创性实践措施。该报告以这一报告在全球范围内得到了广泛的认可,是世界上唯一一份评价193个联合国成员国电子政务发展状况的报告,是决策者了解本国电子政务优势和不足从而制定有效策略的工具,成为评估公共行政部门电子政务服务水准的权威标杆。

一、报告概述

20146月,联合国经济和社会事务部发布了《2014年联合国电子政务调查报告:电子政务成就我们希望的未来》(United Nations E-Government Survey 2014:E-Government For The Future We Want),其主题一如既往的呼应了全球经济社会发展的最新现实和前瞻(表1),通过八章的内容着重讨论了如何发挥电子政务在应对复杂挑战中的作用,以创造一个可持续的未来;同时,报告还指出,为了实现这一目标,世界各国无论地区和发展水平存在怎样的差异,都要继续协力加大对公共部门信息通信技术的投入;值得注意的是,与之前相比,报告增加了对开放政府数据(OGD)的关注,讨论了开放政府数据的策略以及面临的机遇和挑战。

报告分为八章进行论述:第一章为 2014 年调查报告数据概述,包括进程一览,区域发展,具体国家群体,如小岛屿发展中国家、内陆发展中国家和最不发达国家等的信息;第二章描述了在线服务提供的进展、在线服务衡量标准,并介绍了 2014 年报告的新增内容;第三章介绍了全球和地区在线参与排名及其发展趋势,同时强调各区域所面临的机遇和挑战;第四章主要讨论了整体政府在全面、协调发展电子政务方面发挥的重要作用;第五章关注移动服务和其他包容性多渠道服务的提供,介绍了门户网站、移动应用程序、社交媒体、公共电话亭、公私合作、柜台和电话服务,同时也描述了多渠道服务的方法和原则;第六章介绍了缩小数字鸿沟的趋势,描绘了数字化联系的总体画面,并对向弱势群体提供在线服务予以了特别关注;第七章介绍了电子政务使用的现状,着重展示了193个联合国成员国在多样化世界里提供大规模电子政务服务的努力,并明确指出,随着用户规模的不断扩大,电子政务可推动世界各国可持续发展;第八章介绍了开放政务数据(OGD)的全球和地区趋势以及2014 年调查报告在这一领域的发现。

 

二、全球电子政务排名及发展趋势

1.全球电子政务排名综述

作为《联合国电子政务调查报告》中全球电子政务排名的主要依据,电子政务发展指数(EGDI)的概念框架自2001年提出,至今一直没有发生改变。电子政务发展指数是一种国家电子政务绩效水平的综合衡量尺度,旨在评估电子政务的三个重要方面,即在线服务的范围和质量,通信基础设施的地区合作和人力资源的开发,分别由OSI(在线服务指数)、TII(通信基础设施指数)、HCI(人力资本指数)来衡量,权重各占1/3。在系列指数中,每个指数都是一个综合衡量标杆,可以对其独立进行提取和分析。

报告显示,只有25个国家(13%)的EGDI为“非常高”(大于0.75);大部分国家属于中间一类:62个国家(32%)的EGDI为“高”(在0.50.75之间),74个国家(38%)的EGDI为“中等”(在0.250.5之间);另外,有32个国家(17%)的EGDI为“低”(小于0.25)(图1)。

2012年报告相比,25EDGI为“非常高”的国家中有20个在2012年同样排在前25位。这25个国家均为高收入国家,欧洲64%16个国家),亚洲占20%5个国家),美洲8%2个国家),大洋洲占8%2个国家)。

从具体国家来看,韩国专注电子政务创新并一直发挥其领导作用,2014年仍居排名榜首位;与2012年相比,澳大利亚(第2名)、新加坡(第3名)的全球排名都有了很大的提升。从不同大洲来看,欧洲凭借最高的区域电子政务指数(EGDI)保持领先地位,法国(第4位)、荷兰(第5位)、英国(第8位)和芬兰(第10位)等国表现突出;美洲紧随其后,美国(全球排名第7位)领导美洲电子政务;韩国继续保持亚洲电子政务领跑者的地位;突尼斯(全球排名第75位)领导非洲电子政务(表2)。

2.全球电子政务的发展趋势

调查报告发现,区域间和国家间电子政务发展状况由于多种原因存在巨大差异,国家间经济、社会和政治发展水平的不平衡将导致这一现象长期存在。收入水平是衡量国家经济能力和发展水平的一个通用指标,因此也会影响到电子政务的发展。通信基础设施、教育支持,包括信息通信技术能力培养都与一个国家的收入水平相关,这些因素的缺失将制约电子政务的开展。EDGI排名前25的国家全部为高收入国家充分证明了这一点。

然而报告同时显示,一个国家的收入水平并不能完全体现电子政务的发展水平。许多国家尽管国民收入水平较低,但却大力推进电子政务的发展,如玻利维亚、加纳、洪都拉斯、印度、菲律宾、越南和乌兹别克斯坦等国;还有一些国家尽管国民收入水平较高,拥有改善未来发展的大好机会,电子政务水平却落后于其他国家。

报告指出了最不发达国家(LCDs)、小岛屿发展中国家(SIDS)和内陆发展中国家(LLDCs)这三类国家群体所面临的具体挑战。值得注意的是,尽管这些国家群体中的许多国家面临着严重的经济、社会和环境挑战,但它们却发挥了良好的示范作用,克服了区域和收入限制,使电子政务取得了杰出的成就。摩洛哥、毛里求斯、斯里兰卡、也门等国是其中的典型代表。

 

3.中国电子政务排名的变化

《2014年联合国电子政务调查报告》显示,中国的电子政务发展指数(EDGI)为0.5450,位列第70名,与2012年相比上升8个位次,是近五年来排名最靠前的一次,表明中国电子政务在这段时间里取得了较大的发展与进步(图2)。

中国电子政务排名的提升,与决策者及政府推动网络信息建设和电子政务发展的决心与行动密不可分。2011年3月,十一届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出,要大力推进国家电子政务建设,推动重要政务信息系统互联互通、信息共享和业务协同;加强市场监管、社会保障、医疗卫生等重要信息系统建设,完善基础信息资源体系,强化信息资源的整合、规范采集和社会化综合开发利用 。2011年12月,工业和信息化部印发《国家电子政务“十二五”规划》(工信部规[2011]567号),提出了“十二五”时期中国电子政务的发展目标、方针和应用重点,指出要转变电子政务发展方式,充分发挥电子政务应用成效;提出“必须坚持将科学发展观贯穿电子政务发展全过程、必须坚持把以人为本和构建和谐社会作为电子政务发展的出发点和落脚点、必须坚持把深化应用和突出成效作为电子政务发展的根本要求、必须坚持创新发展和加强管理的有机统一”等四个发展方针 。2014年2月27日,中央网络安全和信息化领导小组成立,组长由国家主席习近平亲自担任,旨在统筹协调涉及经济、政治、文化、社会及军事等各个领域的网络安全和信息化重大问题,建设网络强国 。

中国电子政务发展指数的三个子指数分别为0.6063(在线服务)、0.3554(通信基础设施)、0.6734(人力资本),表明中国在人力资本投入和在线服务提供上进行了不懈的努力并且成效显著,但在通信基础设施建设上仍有较大改进和提高的空间,这对中国今后电子政务建设着力点的选择有着较大的参考价值。

三、全球电子政务的动态与进展

1.在线服务提供与在线参与的进展

就在线服务而言,鉴于公共事务透明度和参与度的不断变化,2014年调查报告更加重视在线参与的特点以及开放政务数据的行动依据。考虑到改善环境管理工作的需要,除教育、健康、金融、劳动力和社会福利之外,环境也被列入在线服务评估的重要项目。

2014年,193个联合国成员国首次全部拥有自己的政府网站,但是大多数国家的电子政务发展仍处于低级或中级阶段,即联合国在线服务四个发展阶段中的起步和提升阶段;而且,随着技术的发展,电子政务“贫富”差距有越来越大的趋势。电子政务发展相对落后的国家若想更近一步,达到政务处理阶段和整体服务阶段,除了发达的通信基础设施和人力资本外,还需要建设强大的数据保护、在线支付系统,实现政府机构间数据安全分享。同时,来自高层的政治支持和领导、制度保障、公信力、公众参与、全面的电子政务项目、信息通信技术等因素也是重要的促进因素。

在线参与方面,荷兰(第1名)和韩国(第2名)在全球在线参与排名中名列前茅,乌拉圭(第3名)紧随其后。摩洛哥和肯尼亚是非洲的佼佼者,乌拉圭和智利领跑美洲排名,亚洲在线参与表现较突出的国家是韩国和日本,澳大利亚和新西兰仍然是大洋洲的翘楚。

扩大在线参与赋予公众权利成为各国政府亟需面对的课题。调查报告显示,包括社交媒体、移动门户网站以及众包在内的在线参与将呈现出跨越式发展的趋势,同时也面临着数字鸿沟、用户接受率低以及缺乏参与动力等严峻挑战。基于上述机遇和挑战,呼吁出台有效的措施为在线参与创造一个良性发展的环境变得愈发重要。这需要构建合适的法律和制度框架,培训公众数字媒体能力以及实现公众参与线上、线下无缝式衔接。

政府可以利用公众已经使用的平台和渠道来提高公众在线参与的积极性。通过整合线上和线下沟通工具和渠道,能够帮助公众对在线参与有一个清晰的认识。相比仅仅履行公民义务而言,公众参与更需要依靠一种对拥有共同传统和价值观的政治社区的归属感。

2. 整体政府和协同治理的需求更加迫切

过去几十年里,尽管可持续发展面临的挑战发生了翻天覆地的变化,并且这些挑战之间的联系越来越紧密,但是政府机构及其功能仍然在很大程度上受20世纪早期公共管理模式的影响,各部门及领导人均在自己的“筒仓”里工作,通过一个部门而不是用一种合作的视角去解决问题。然而,公众和企业需要一种更加开放、透明、负责、有效的管理方式。信息通信技术能够进行高效的知识管理,促进地区、国家内部以及国际各部门和各国政府间的合作与经验分享,是解决这一需求的有效途径。

与几年前相比,2014年调查报告更加关注整体政府和在国家层面进行协同治理,这是解决复杂多样的挑战的关键。在这一背景下,整体政府需要许多能动因素的推动。首先,需要形成新的合作领导形式和共同的组织文化,包括通过明确的指导原则发挥领导作用,在公共部门中树立相同的价值观、观念和行为准则;其次,需要构建高效协调、合作和问责的新型制度框架,并在政府内、政府间以及与私营部门的合作中落实到位;再次,公众参与和赋权的协调过程需要实现创新服务,以便包括弱势群体在内的社会各群体充分享受政府服务;最后,在以公众为中心的决策过程中需要建立协同管理的机制,通过合作和众包来调动公众参与的积极性。

在其他能动因素中,有必要通过适当的信息通信技术管理策略加强新技术的应用,提高合作能力。网络的全球普及和信息通信技术在政府管理中的应用、通信基础设施投资力度的加大以及人力资本的建设可以促进公共管理向协同治理转变,并直接推动电子政务可持续发展。

3. 通过移动通信、社交媒体等包容性多渠道,提供面向公众的政务服务

公众通过移动通信、社交媒体等多渠道,随时随地、更便利地获取更多公共信息和服务的愿望越来越强烈。2014年调查报告显示,数字渠道具有多样性和覆盖面广的特点,正为越来越多的国家所接受。

报告显示,20122014年,使用移动应用程序和移动门户网站的国家数量增加了一倍,接近50个国家经常性地使用这些程序和网站开展减贫工作、呼吁男女平等、推动社会共融发展、促进经济发展、保护环境以及进行灾情管理。2014年,使用社交媒体的国家数量与同期相比增加了50%,有118个国家使用社交媒体进行在线咨询,70%的国家将其用于电子政务的开展。社交媒体和移动渠道依靠消费和非政府平台,通常不需要较高的资金投入,但其利益最大化的实现常常需要公共管理的强有力保障。

政府官员必须利用多种渠道扩大在线服务的使用范围,包括弱势群体,实现社会共融。公共服务多渠道方法同整体政府发展电子政务的路线图相似,需要制定重点突出的议程,在各方的有力推动下得以实现。通过巧妙融合和优化多种渠道来满足公众的不同需要,在统一的视角下分析不同渠道的优势,极大地改善公共服务。

4. 数字鸿沟的挑战

数字鸿沟原先被认为是使用相关信息技术基础设施的问题,渐渐成为获得和使用信息通信技术的能力问题。数字鸿沟产生的根源是国家和地区社会和经济发展的差异影响了某一群体利用信息通信技术的能力。正因为如此,数字鸿沟影响了发达国家和发展中国家人们的生活。

总体而言,尽管在提供在线服务和在线信息方面取得了一定成效,但是为弥合数字鸿沟所做的努力并没有产生较好的效果。虽然信息通信技术使用已经超过彼此之间的联系问题,但是电子政务仍未充分涵盖人力、经济和社会资源、制度结构和治理网络,这对发展结果是至关重要的。

最近几年,决策者逐步关注新技术使用与教育和社会包容性之间的联系。2014年,64%的国家政府门户网站提供完整档案信息(政策、预算、法律文件等)链接,这些档案信息与弱势群体即穷人、残疾人、老年人、移民和青年有关。数字鸿沟也反映了电子政务使用情况的差异,这种差异通常与人口、社会经济特点有关,比如收入、教育和年龄。而且,随着政府在线办公的普及,一部分无法使用网络的群体和个人极有可能无法获得劳动力、医疗、教育和其他政府服务。因此,在一些电子政务极为发达的欧洲国家,“传统方式的数字化”战略开始推行,以为那些无法使用网络的群体和个人提供特殊的服务。

5. 普及应用是实现电子政务发展作用的关键

利用电子政务实现发展要看其有效使用情况。虽然电子政务供应方提供的服务越来越多,需求方也需要做出相应地改进。在经济合作和发展组织成员国(OECD)中,电子政务使用情况平均为50%,在高级服务如在线接收和发送表单的使用方面,国家间依然存在较大差异,因为这些服务需要强有力的安全和支付系统作保障,发展中国家对这些高级服务的使用率更低。国家应该携手发展电子政务,通过增强简洁、个性、监控、跟踪、用户反馈和推销这些使用功能来刺激需求。许多国家已经在朝这个方向努力。

增加电子政务使用也需要对特定类型服务进行调整和融合。在此背景下,移动门户和社交媒体在采用多种方式提供服务以及加强用户互动中的作用越来最重要。同时,政府需要倾听用户需求,和用户一起努力设计出更加合适的和有效的服务,进而提高用户的接受度。最后,尤为重要的一点是,增加服务购买率不应只是靠普及使用情况,还要保证利益相关者在电子政务使用当中获取最大利益。

6. 作为一种新型发展资源的开放政府数据

开放政府数据(OGD)能够满足个人、企业和民间组织获得和使用政府信息、参与决策、改善现有公共服务、共同提供甚至自己提供新型公共服务的需求。近年来,开放政府数据在提高资源使用率、改善公共服务等方面的重要性逐渐获得各方认可。

2014年调查报告介绍了有关开放数据的新问题,如专门门户网站、技术规格和定位信息,用户指导方针和支持以及用户建立新数据集的可能性。调查报告发现虽然许多国家使用政府网站分享数据,但是仅有46个国家拥有专门的数据门户网站;大多数国家的政府部门保障了开放政府数据的可用性。另外在开放政府数据投资回报率的测量和理解方面,仍然有很多工作要做:尽管早期投资回报率表现良好,但是该模式的成功运行仍然处于实验阶段。

值得注意的是,如果数据没有得到有效使用,那么开放政府数据的价值就很有限,这会影响到利益相关者以及用户生态系统的可持续发展。对任何国家来说,数据一直是一种战略性资产。未来,政府机构收集的数据很可能呈几何级数增长,随着数据规模的壮大,数据收集、加工和分析技术的进步变得越来越重要。尽管开放数据为政府机构带来发展机会,并可增强其自身的能力,但如果公共部门和私营部门的利益相关者不对数据管理认真规划,开放数据的真正作用将不会实现。

开放政府数据需要坚定的政治支持、高级领导层的远见与管理以及各级政府机构的通力合作。同时,政府还需要制定相关政策、法律和制度框架保证公众获取信息的基本权利。另外,由于涉及数据隐私保护的问题,关于数据真实、完整、再利用的标准也非常重要,政府需要协调好隐私和开放之间的矛盾,以避免数据滥用等不必要的麻烦。

四、未来全球电子政务发展的展望

电子政务早已褪去新奇,正在进入一个新的发展阶段。尽管降低成本仍然是提供公共服务一个很重要的考量因素,但是它已经逐渐被增加公共价值所取代,成为发展电子政务的首要目标。电子政务的目标不再以“电子政务成熟模型”为标准,而是在不断发展中以应对新出现的挑战,提高公共价值。现在电子政务重点聚焦于在各地区或国家间建立跨部门、跨组织、跨地域的电子服务体系,通过运用高新技向公众提供有价值的服务。

联合国后2015年发展议程已经逐渐达成共识,其侧重消除贫困,推动可持续发展的理念对未来电子政务的发展具有重要意义。2014年调查报告清楚地表明,增强国家能力、提高政府工作绩效、增强公共服务的包容性和公共部门的透明度、消除贫困、实现“绿色”办公、加强对灾难的有效管理、营造经济发展的能动环境等措施,均可有力推动后2015年发展议程的实现。整体政府方案能够通过信息通信技术的提高来提供综合的包容性服务,加强公共部门间和其他相关参与者,如企业、民间团体、社区、公民个人之间的合作,并能使多方利益相关者参与到政府事务中来。

当前电子政务的发展面临低收入水平制约、持续扩大的数字鸿沟、不充分的制度改革以及电子政务创新方法缺乏等困境。解决这些困境一方面需要提高国家的创新和变革能力,创造富有活力的信息社会,使国家更好地利用人力资本和信息通信技术来促进电子政务的发展;另一方面,电子政务的高效发展需要坚定的政治意志、通力协作的领导、全新的管理框架,来支持和管理一个以公众为中心的服务。这种全新的管理框架包括国家信息通信政策、电子政务发展战略以及制度建设和公务员执行公务的能力,可以通过整体政府的方式来构建;最后,在通信基础设施、人力资本以及在线服务的支持下,体现合作、开放、透明、问责以及参与理念的公共管理对电子政务的高效发展也至关重要。

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